只是起诉权人仅限于最高的联邦政府和各州的政府。

2014年10月20日习近平《关于＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的说明》中重申党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。对于向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案的合宪性负责进行统一审议。

2012年11月党的十八大一中全会选举习近平同志为中央委员会总书记、中共中央军事委员会主席。为此，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，完善保证党的全面领导的制度安排。邓小平理论的贡献在于第一次系统地初步回答了在中国这样经济文化比较落后的国家如何建设社会主义的路线、如何巩固和发展社会主义的一系列基本问题[5]，成功地开创了中国特色社会主义。[16]2012年11月29日习近平在参观《复兴之路》展览时的讲话中提出了实现中华民族伟大复兴是中华民族近代以来最伟大的梦想的主题(参见《习近平谈治国理政》，外文出版社2016年版，第35-36页。这些关于深化党和国家机构改革的原则与要求，反映了党政融合、党政一体的新政改革大趋势。

[1]参见王晨作关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明，载《光明日报》2018年3月7日。综上所述，修宪对于宪法的指导思想、国体、政体、宪法实施监督机构、党和国家核心领导体制都作出了或多或少的重构与整合，在某种意义上说，1982年宪法确立的宪法秩序进入了一个新宪法秩序的时代。笔者建议，审议意见需进一步凸显评议作用，如果认为专项工作存在不足或普遍性问题应明确指出。

[20] 参见全国人大常委会办公厅研究室三局：《专题询问——增强人大监督力度和时效》，载《中国人大》2012年第16期。例如，新修订的行政诉讼法于2015年5月1日施行，同年10月最高人民法院作了关于行政审判工作的报告。监督工作计划所公布各个专项工作报告的时间，个别被延后到下次常委会，但没有出现被调整提前的情形。全国人大常委会依法听取和审议国家监察委员会专项工作报告，是监督国家监察委员会的监督方式之一。

[22]全国人大表决通过的常委会年度工作报告反映出，通过听取审议专项工作报告，对一府两院的监督实效逐步增强。专项报告围绕两高的业务工作和司法改革推进工作。

（3）公布的年度专项工作报告议题没有被取消过，均经过全国人大常委会听取和审议。专项工作报告中增加专题询问频次，能够促使报告机关直面监督，回应问题，强化审议意见落实责任。十届全国人大常委会通过加强跟踪监督，推动解决了拖欠出口退税、拖欠农民工工资、超期羁押等一批长期得不到解决的问题。[15]跟踪监督有两种方式：一种是常委会连续几年听取审议某个工作领域的专项工作报告。

全国人大常委会对一府两院的工作既要监督，又要支持。全国人大常委会议事规则第22条规定，全国人大常委会全体会议听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告。第二章的章名为听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，共有7个条款作出具体规定。专项工作报告所涉及的重大问题，具有突出性、集中性、普遍性，关系公民切身利益。

全国人大常委会副秘书长韩晓武在十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿中讲到，听取和审议专项工作报告是常委会最经常使用的监督形式。[9]监督法将听取审议专项工作报告作为法定监督形式，立法过程中吸收了地方人大常委会对一府两院进行工作评议、述职评议、个案监督的监督经验，最后作出了统一规范。

[16]另一种方式是根据中央文件要求进行跟踪监督。监督法第29条规定应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。

调整听取审议专项工作报告的建议由委员长会议、全国人大专门委员会或全国人大代表提出，委员长会议或常委会会议决定。4.对两高工作的专项监督以业务工作与司法改革并举 全国人大常委会对两高的专项监督是，始终把促进司法公正作为立法监督工作的重点，[14]2007年至今两高的26个专项工作报告中，报告标题包含公正一词的有10个，可见对司法公正监督的重视。2.通过听取审议专项工作报告促进完善相关立法 报告机关在专项工作报告中提出的法律法规不完善问题，全国人大常委会可以通过立法及立法监督途径予以解决。（二）年度监督与跨年度监督相结合 1.明确规定专项报告涉及工作的时间范围。[29]请求性建议的解决有助于报告机关从制度层面改进工作。地方人大常委会关于听取审议专项工作报告的同时进行工作评议的规定，有的是强制性规范（如河南省），有的是授权性规范（如河北省、湖北省）。

（五）适时听取审议国家监察委员会专项工作报告 《监察法》第五十三条第2款规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。彭真指出，人大监督分为广义和狭义，狭义监督主要是法律实施的监督，审议工作报告属于广义监督，审议工作报告，有肯定的地方，有批评的意见，也是监督[4]乔石指出，各级人大及其常委会要在党的领导下，加强对政府、法院、检察院的工作监督……要继续坚持听取和审议行政、审判、检察机关工作报告的制度，监督各项改革措施的落实，督查他们把各项工作做得更好。

笔者建议，全国人大常委会应适时安排听取审议国家监察委员会专项工作报告，对国家监察工作中关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展专项监督，提高报告机关主动接受人大监督的意识。[10]专项工作不是一府两院的全部工作，而是职责范围内的特定的具体工作，监督所针对的是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，监督议题也正是围绕重大问题而确定，解决和纠正这些问题的监督程序也不同于其他工作报告。

如果不开展专题询问，则由国务院部委托部委负责人报告工作。第二，年度计划中确定的议题可作调整，具体包括：（1）发生重大事件后新增报告议题。

监察法没有规定专项工作报告的具体程序，《监察法释义》对此所作的解释，基本依照监督法所规定的一府两院专项工作报告的监督程序，但没有明确解释专项工作报告的频次与时间安排。首先，听取和审议专项监督工作报告是监督法明确授权的一种监督途径，是对以往多种监督形式的统一规范。实践中，全国人大常委会在每一年度内听取审议的专项工作报告议题不会重复，只报告一次。监督法尽管没有出现‘工作评议，但（听取和审议专项工作报告）体现了工作评议的实质精神。

至今，全国人大常委会共开展了24次专题询问，每年选择对国务院个别专项工作报告开展专题询问。[31]全国人大常委会在官网上所公布的专项工作报告的审议意见的开头部分，对专项工作取得成绩进行总体评价，同时提出工作要求，用语为出席人员普遍认为……同时指出……。

专项工作未达到既定目标如何处理缺乏立法规定，说明监督效果的制度保障仍不完善[23]，等等。全国人大常委会年度监督计划对专项工作所涵盖的时间范围规定有：上年度、党的中央全会以来、近年来等，一部分专项工作报告的计划没有规定时间范围。

明确专项工作报告内容的时间跨度是专项监督的构成要素，也是发表审议意见建议之所需。[13]随着专项工作报告数量的逐年增加，监督领域从不同工作的横向监督逐渐变为纵横相结合的监督，即不断扩大监督工作面的同时，对已经听取审议专项报告的工作开展新一轮监督。

[28]监督者和被监督者的目标是一致的，只是分工不同。公开资料显示，监督法施行至今，国务院和两高没有主动要求向全国人大常委会作专项工作报告。依据监督法规定，全国人大常委会对一府两院工作的监督有7种形式，听取审议专项工作报告的监督性质定位，直接关系监督强度与监督实效的保障。由此可知，对国务院经济工作和民生工作的专项监督是全国人大常委会所认为的重大问题。

在制定监督工作计划时，认真研究代表议案和建议反映集中的突出问题，并作为确定立法和监督项目的重要依据。三、提升听取审议专项工作报告专兼并举的监督功能 （一）专项性与综合性相兼顾 听取审议专项工作报告的专项性要求是，对报告机关特定工作进行专门的、有针对性的监督，专项工作是以综合性为基础的专门领域工作。

全国人大常委会在制定和修订法律过程中，可以有针对性地提前听取审议专项工作报告，收集法律草案的意见建议。近年国务院和两高工作的一个特点是依法行权与深化改革深度交叉，专项改革政策试点与全面推行时间跨度较长，全国人大常委会可以安排听取审议跨年度专项工作报告，对改革落实情况进行跟踪监督。

[9] 第九届全国人大常委会第二十九次会议上审议通过的《关于《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉的说明》指出，人大常委会会议上根据常委会的要求听取和审议政府、法院、检察院的专题工作报告、政府部门的全面工作报告或专题工作报告，这是人大及其常委会对一府两院工作进行监督的基本形式，已经形成制度（参见《全国人大常委会公报》2002年第5期）。笔者认为，这一时间安排不一定适宜。